誰在阻撓土地確權?
  個別地方政府推進緩慢甚至扣押相關證書拒絕發放
  本報記者 石玉 發自鄭州
  “啟動農村改革最重要的環節就是土地確權問題。”經濟學家厲以寧說。剛剛閉幕的黨的十八屆三中全會決定“賦予農民更多財權”。財權首先要得到確認,2012年以來全面開展的土地確權成效顯著,一些權利意識較高的農民開始了土地確權的訴求。
  但是,國土資源部有關人士告訴時代周報記者,在一些地區,當土地確權遭遇強烈的城鎮化衝動時,來自地方政府的阻力又讓確權工作進度難以保證,甚至有部分省份的鄉鎮一級政府確權後扣押相關證書拒絕下發。
  時代周報記者試圖以河南省鄭州市為樣本,分析土地確權工作在現實中遇到的困境。
  土地確權才能保障農民財權
  2013年11月17日,鄭州市高新技術開發區賈莊村的拆遷工地上塵土飛揚,昔日樓房密集的村莊變成一片平疇。曠野上,僅剩下賈俊傑家的7層小樓矗立著。這名全村僅剩的釘子戶,正在為一紙證書而較真。
  此前的9月22日,賈俊傑分別向河南省國土資源廳、鄭州市國土資源局和鄭州市高新技術開發區管委會申請公開“關於集體土地確權登記發證工作的宣傳方案、實施細則、通告、公告等”信息。
  10月8日,河南省國土資源廳回函賈俊傑,向他提供了河南省集體土地確權登記工作的相關政府文件。但鄭州市國土資源局和鄭州市高新區管委會將信息公開申請予以退回,退回原因均是“收件人拒收”。
  無獨有偶。鄭州高新區大里村2013年6月開始進行城中村改造,目前全村680多戶,已經拆掉了20%。該村村民金國強向鄭州市高新區管委會國土資源分局申請公開“國家土地確權的相關文件(含中央和省、市政府或負責部門的文件以及關於大里村土地確權的實施方案)”,也被高新區國土資源分局退回。
  土地確權,是指土地所有權、土地使用權和他項權利的確認、確定。《土地管理法》第十一條規定:“農民集體所有的土地,由縣級人民政府登記造冊,核發證書,確認所有權。農民集體所有的土地依法用於非農建設的,由縣級人民政府登記造冊,核發證書,確認建設用地使用權……”
  結合相關政府文件內容,農村土地確權的範圍包括集體土地所有權、宅基地使用權和集體建設用地使用權。
  剛剛閉幕的十八屆三中全會的決議也提到“賦予農民更多財權”。“賦予農民更多的財產權利,不是要分給農民什麼新財產,而是要讓法律賦予農民的財產權利得到更好的實現和保障。”中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文對媒體指出。賦予農民更多財產權利,主要是依法維護農民土地承包經營權,保障農民集體經濟收益分配權,保障農戶宅基地用益物權。
  2013年11月16日,著名經濟學家厲以寧在其新著《中國經濟雙重轉型之路》的發佈會上分析中國農村未來的改革方向時稱:“農村改革從哪裡啟動呢?最重要的環節在哪裡呢?就是土地確權問題。”
  其實,鄭州郊區的村民對土地確權並不陌生。2008年,鄭州市西部郊區三官廟的一戶村民在一次訴訟中偶然拿到了宅基地的《集體土地使用證》,其300多平方米的宅基地使用權獲得了所在區國土局的確認。該證書上顯示:“為保護土地使用權人的合法權益,對土地使用權人申請登記的本證所列土地權利,經審查核實,准予登記。”
  據瞭解,三官廟村五六年前開始拆遷,至今尚有一批房屋未拆,獲得土地確權的上述這戶人家就是其中之一。而一紙《集體土地使用證》,無疑是“釘子戶”手裡的一個“砝碼”。
  來自地方政府的阻力
  國內的土地確權始於2010年。當年,中共中央、國務院下發《關於加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》,提出“加快農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記頒證工作,工作經費納入財政預算。力爭用3年時間把農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的農民集體經濟組織”。
  “短期來看,農村集體土地確權登記可有效解決農村集體土地權屬糾紛,在城鎮化、工業化和農業現代化進程中切實維護農民權益。長期來看,有助於依法確認和保障農民的土地物權,形成產權清晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理的農村集體土地產權制度,是建設城鄉統一的土地市場的前提。”國土資源部地籍管理司司長朱留華曾對媒體如是表示。
  2011年5月9日,國土資源部、財政部、農業部聯合下發《關於加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》:農村集體土地登記發證與集體建設用地流轉、城鄉建設用地增減、農用地流轉、土地征收等各項重點工作掛鉤。
  規定“辦理土地征收手續時,必須完成被徵地農民集體經濟組織的集體土地所有權證書;在徵地拆遷時,依據集體土地所有權證和集體土地使用證進行補償……凡是到2012年底未按時完成農村集體土地所有權登記發證工作的,農轉用、土地征收審批暫停,農村土地整治項目不予立項。”
  2012年3月,時任國務院總理的溫家寶在政府工作報告中亦強調,認真搞好農村土地確權登記頒證,是2012年的主要任務之一。
  “地方進度比較慢,擔心確權以後,農民維權意識提高,徵地拆遷工作阻力增大。”國土資源部一位人士告訴時代周報記者,“有些省份確權工作做了,但是證書都放到鄉鎮一級,不敢往下發。”
  針對工作中的阻力,2012年4月,國土資源部下發《關於嚴格落實農村集體土地所有權確權登記發證工作全覆蓋的通知》:“自本通知下發之日起……對目前有關工作受到影響停滯下來的,要迅速恢復工作,把工作進度趕上來;對於工作受到有關方面干擾和阻撓,確實無法完成年底覆蓋農村集體各類土地的所有權確權登記頒證工作的,要分清責任,按照‘誰阻撓、誰負責’的原則處理。各地要將本通知精神向本級人民政府彙報,遇到重大問題要及時向全國加快推進農村集體土地確權登記發證工作領導小組報告。”
  據國土資源部發佈的數據,至2013年5月底,全國農村集體土地所有權登記發證率為97%,其中有24個省份的發證率在95%以上。
  而宅基地使用權和集體建設用地使用權登記發證工作也在進行中。在國土資源部重點調研的四川省,2012年9月底,全省近70%已全部完成農村集體土地所有權確權,農村集體土地所有權登記29.14萬宗,集體建設用地使用權11.72萬宗,宅基地使用權1560.24萬宗。山東省則要求到2013年底全面完成農村宅基地使用權和集體建設用地使用權的確權登記發證工作。
  河南省國土資源廳一位人士告訴時代周報記者,河南計劃三年內完成上述兩項使用權的確權登記發證工作,預計完成時間是2015年底。
  鄭州市政府的《鄭州市集體土地確權登記發證工作實施方案》規定,“農村集體土地所有權確權登記發證工作是2012年7月至2012年12月31日;宅基地使用權和集體土地建設用地使用權確權登記發證工作:2012年7月至2014年6月30日。各縣市區要統籌做好時間安排,倒排工期,集體土地所有權和宅基地使用權、集體建設用地使用權確權登記發證工作應交叉進行。”
  與城中村改造賽跑
  時代周報記者接觸到的鄭州郊區許多被拆遷戶,與前文所述的賈俊傑、金國強一樣,都申請了關於土地確權的信息公開,但均未得到答覆。鄭州市中原區國土資源局一名工作人員這樣答覆他們:“城市周邊的村莊都不在土地確權之列。”
  未確權而拆遷,顯然違反前文所述國土部“辦理土地征收手續時,必須完成被徵地農民集體經濟組織的集體土地所有權證書”的規定。
  申請土地確權信息公開的同時,賈俊傑還向鄭州市城鄉規劃局申請公開“賈莊村實施拆遷改造項目的建設用地規劃許可證”的信息,他得到鄭州市城鄉規劃局答覆為“因該村土地手續尚未完成,我局尚未為其辦理建設用地規劃許可證”。
  賈俊傑就這一事實向鄭州市高新區管委會反映,得到答覆:“建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證正在辦理。根據鄭州市人民政府《鄭州市人民政府關於加快鄭州市新型城鎮化建設三年行動計劃的通知》和《中華人民共和國村民委員會組織法》,依照‘村民自治’原則,賈莊村改造已於2013年5月16日召開村民代表大會,會議討論並通過了賈莊村拆遷改造安置方案,因此說賈莊村拆遷改造項目違法是不符合事實的。”
  在上述鄭州市的“三年計劃”中,鄭州將“加快城中村改造、舊城改造、合村並城和新型農村社區四類社區建設,2012-2014年完成城中村改造項目共191個”。
  “政府的發展規劃以及所謂村民決議就可以決定一所房屋的命運嗎?這顯然違背《物權法》。”鄭州當地維權律師常伯陽告訴時代周報記者,“這一切更加說明瞭土地確權的緊迫性,因為確權能給農民更多的保護。”
  2013年10月,為確定集體土地所有權,鄭州市高新區國土資源分局在大理村進行了地基調查結果公示。該村村民史大龍告訴時代周報記者,他們此前申請宅基地確權的要求至今沒有回覆。但上述鄭州市政府的文件要求“農村集體土地和宅基地的確權要交叉進行”。
  土地確權和城鎮化在賽跑,或許等不及確權,賈俊傑的房屋和這些村莊便已消失了。
 
(編輯:SN091)
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